随着政府职能的转变和预算制度改革的深化,党和政府对预算执行审计提出了许多新要求,作为国家审计机关的核心任务和基本职能,预算执行审计工作面临着许多新的挑战。在新形势下,如何更好的做好预算执行审计工作,已经成为审计机关面临的重要任务。
一、预算执行审计的现状和不足
(一)预算执行审计仍存“盲区”
目前,预算执行审计中,大部分审计机关重点关注的依旧是一般公共预算的预算编制、收支执行情况,以及专项资金管理、财政管理、决算(草案)编制等,并没有对政府性基金预算、国有资本经营预算和保险基金预算审计进行全面深入审计,关注较多的仅仅是是否编制了预算,编制是否合规等,审计内容不够全面深入。在部门预算执行审计时,审计机关普遍做法是分年度、分部门或分批次,来实现部门预算执行审计全覆盖。部分市县级审计机关由于审计力量和技术手段有限,在安排部门预算执行审计时,每年只对资金量大或具有资金分配权的部门或单位安排了审计,对于一些资金量小或者没有资金分配权的部门或单位仍存在一直未审计的现象,存在审计监督“盲区”。
(二)预算执行绩效审计监督未有效开展
开展预算执行绩效审计,就是在预算执行审计过程中,在审查审计对象的真实性和合法性基础之上,对照绩效评价标准,对预算资金使用效益进行深入的分析和评价。全面实施预算绩效管理是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求,是深化财税体制改革、建立现代财政制度的重要内容。但在当前的审计实践中,由于绩效评价指标体系的缺乏或不完善、评价目标不科学、评价指标不细化等因素,审计人员无法客观、准确地对被审计单位履职尽责的效率和效果进行评价,对履职尽责的效益性审查不足。加上大部分审计人员一直以来是传统审计思维,还未实际接触过绩效审计,因此,预算执行绩效审计也未取得实际性效果。
(三)预算执行审计成果挖掘使用不充分
各级审计机关每年向政府提交审计结果报告,以及受政府委托向人大常委会所作审计工作报告,包括在2019年各级审计委员会成立之后,审计机关直接向审计委员会提交审计报告,这些是审计机关工作成果发挥宏观管理职能最直接的渠道。预算执行审计报告是人大加强预算监督的重要依据,更是作为党委和政府决策的重要参考。当前,一方面由于部分审计机关提交的报告中,把查出的违规金额作为衡量审计成果的标准,存在重点不突出、反映问题单一片面的情况,并且没能与党委政府中心工作很好的衔接,影响了审计成果作用的发挥;另一方面,当前预算执行审计仍然过多重视揭示具体问题,对宏观管理层面的分析研究、挖掘提炼不够,导致报告中大篇幅都是罗列问题,审计建议不够有建设性,大大的制约了审计宏观管理职能的有效发挥。
二、新形势下预算执行审计面临的新挑战
(一)推进审计全覆盖的挑战
2015年,中共中央发布了《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》和《关于实行审计全覆盖的实施意见》,意见要求审计机关对公共资金、国有资产和资源以及领导干部履行经济责任情况等实行审计全覆盖。2018年5月,习近平总书记在中央审计委员会第一次会议上强调,要努力构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系,更好发挥审计在党和国家监督体系中的重要作用。2019年6月,中央审计委员会办公室印发了《关于深入推进审计全覆盖的指导意见》,明确提出审计机关对本级预算执行、决算草案和一级预算单位每年审计,并受政府委托向同级人大常委会报告。因此,预算执行审计一级预算单位每年全覆盖的挑战亟待应对。
(二)开展绩效审计的挑战
2018年9月,中共中央国务院下发《关于全面实施预算绩效管理的意见》,强调以全面实施预算绩效管理为关键点和突破口,推动财政资金聚力增效,提高公共服务供给质量,增强政府公信力和执行力,同时明确审计机关要依法对预算绩效管理情况开展审计监督。对于审计机关而言,应加强对财政资金使用绩效和政策实施效果的审计监督,以预算资金管理为主线,按照事先设定的绩效管理目标,从项目运行成本、管理效率、履职效能以及社会效应等多个维度,全面衡量部门和单位整体、核心业务实施效果。同时,审计还要着重揭示预算执行过程中,政策未落实、目标未实现、绩效效果不佳等突出问题,促进建立完善的绩效评价激励约束机制,提高财政资金使用效益。
(三)完善审计管理体制和监督职能的挑战
2018年2月,党的十九届三中全会审议通过了《深化党和国家机构改革方案》,中国共产党中央委员会设立审计委员会,作为中央决策议事协调机构,地方各级党委成立审计委员会,来加强党对审计工作的集中统一领导,更有利于整合审计监督资源,构建集中统一、权威高效的审计体系,将审计的权威性和独立性大幅度提升,更有利于发挥审计机关将在宏观管理方面的重要作用。2018年3月,中共中央办公厅《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》明确提出,人大预算审查监督要由赤字规模和预算收支平衡状况转向支出预算和政策拓展。审计机关作为预算监督管理部门,应围绕人大预算审查监督的重点随之转变,不断深化和拓展审计的内容和范围,既要审查支出预算中存在的问题,更要深入分析原因,为党委政府的宏观经济决策提供准确的数据和依据,充分发挥审计在宏观经济管理中的职能作用。
三、新形势下深化预算执行审计的对策
基于目前我国预算执行审计的现状和面临的挑战,应从整合资源、创新方式、提高站位等方面进行完善,以此提高预算执行审计的质量和效率。
(一)提高政治站位,充分发挥审计服务于宏观管理的作用
预算执行审计在宏观管理中扮演的角色越来越凸显,要充分发挥预算执行审计的宏观管理作用,让审计更好的服务于国家治理。一是提高预算执行审计站位。预算执行审计在做审计内容和范围全覆盖的基础上,应站在党委、政府全局的角度去把握审计方向,揭示审计发现的问题,剖析问题形成的原因,审计结果才有更大的使用价值,才能为党委政府决策提供依据。二是科学谋划预算执行审计项目。审计机关应事先主动谋划好审计报告的预期成果,也就是“先计后审”。一方面预算执行审计应围绕党委政府中心工作,围绕人大预算监督重点,制订好审计中长期规划和年度工作计划;另一方面应统筹实施预算执行审计与其他审计项目,并对所有审计项目结果进行分类整合,丰富预算执行审计报告的内容。三是深掘预算执行审计成果。揭示问题固然是审计的根本,但审计的目的决不仅仅是揭示问题,更重要的是完善体制机制,推进民主法治,保障国家经济和社会健康发展。因此,审计在发现问题的基础上,应挖掘出问题产生的根本原因,在预算执行审计报告中提出有针对性、有实际操作意义的审计建议,形成有价值的审计成果,让党委政府能更直接的、更有效地运用到宏观管理之中。
(二)有效整合资源,扎实推进预算执行审计全覆盖
预算执行审计全覆盖就要是对法定审计监督对象在规定的时间内做到应审尽审、不留死角。要实现预算执行审计全覆盖:一是地方党委审计委员会高度重视审计全覆盖。各级地方党委审计委员会应加强对各地区审计工作的系统谋划和统筹协调工作,对于审计机关反映的突出问题应予以及时研究解决,并从制度层面有效推进审计全覆盖,确保审计全覆盖目标任务落实到位。二是扎实推进大数据审计。审计机关要实现对本级预算执行、决算草案和一级预算单位每年审计,就必须依托大数据审计,建立并有效利用大数据审计平台,加强对审计人员大数据审计培训力度,增强大数据审计能力。同时加强审计信息化建设,为数据采集、数据分析、数据安全性管理提供保障。按照“总体分析、发现疑点、分散核实、系统研究”的大数据审计方式,设立数据分析组和现场核查组,数据分析先行,发现疑点线索再现场核查取证,从而实现预算执行审计全覆盖。三是有效统筹审计资源发挥审计监督合力。各级审计机关应认真贯彻落实习近平总书记关于审计工作的重要讲话和指示精神,通过加强对审计项目的组织方式统筹整合,积极推进政策跟踪审计、经济责任审计、财政审计“三大板块”审计项目审计组织方式“两统筹”,实行上下级联动,合理组织“大兵团作战”模式,实现“一审多项”“一审多果”“一果多用”,从而提高审计效率,更好发挥审计监督职能。
(三)创新审计方式,积极探索预算执行绩效审计
开展预算执行绩效审计是财政预算支出现代化管理的需求,更能促进部门预算规范化管理,审计机关应积极探索预算执行绩效审计,提高预算执行绩效审计质量。一是合力完善绩效审计的评价体系。确立评价标准是财政预算绩效审计的基础,也是最重要的一环,各级政府和部门在编制预算时,应分解细化各项工作要求,结合实际情况,全面设置部门和单位的整体绩效目标,健全分行业、分领域、分项目的绩效目标和指标体系;各级财政部门应将绩效目标和指标体系的完整性和科学性作为预算安排的必要条件,加强对绩效目标的审核;审计机关在审计过程中应对绩效目标和具体指标进行分析和评价,并建立一套客观公正包括评价指标、评价标准和评价方法的绩效评价体系。二是健全绩效审计的相关法律制度。目前绩效审计有关配套的法律制度还处于缺失状态,各级政府及部门应结合实际情况,尽快制定相关的法律制度,抓紧健全科学规范的绩效管理制度,并建立责任约束机制,明确各方预算绩效管理职责;审计机关在实施绩效审计的具体执行过程中,根据实际情况,可建议完善相关法律制度,对预算执行绩效审计工作提供制度保障。三是提高审计人员的绩效审计业务能力。审计人员是预算执行绩效审计的关键,一方面要注重对审计人员的法制观念和专业知识、以及发现问题和对问题深层次分析的能力等进行系统培训;另一方面应对即将开展的绩效审计的内容、方法等进行针对性地培训,形成绩效审计思维模式,提升绩效审计能力,提高绩效审计的质量。( 王小华、刘源)